Hoge Raad: minister moet herbeoordeling van de uitvoervergunning F-35-onderdelen naar Israël opnieuw doen
De minister moet de herbeoordeling van de uitvoervergunning (hierna: vergunning) van F-35-onderdelen naar Israël opnieuw doen. Bij die herbeoordeling moet de minister het criterium toepassen of met het verlenen van de vergunning een duidelijk risico op ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht bestaat. Dat heeft de Hoge Raad vandaag beslist. De herbeoordeling door de minister moet binnen zes weken plaatsvinden.
De zaak
De zaak gaat om de vraag of de uit- en doorvoer vanuit Nederland naar Israël van onderdelen van F-35-gevechtsvliegtuigen moeten worden stopgezet, en of de rechter daartoe aan de Nederlandse Staat een bevel kan geven.
Vanuit Nederland worden onderdelen voor F-35-gevechtsvliegtuigen geleverd aan verschillende landen. Deze onderdelen worden beschouwd als militaire goederen, wat betekent dat voor de export vanuit Nederland een vergunning nodig is. De minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft in 2016 voor onbepaalde tijd een vergunning verleend. Op grond daarvan konden F-35-onderdelen worden geleverd aan (onder meer) Israël.
Na de aanval van Hamas op Israël op 7 oktober 2023 en de reactie daarop van Israël in Gaza heeft de minister (her)beoordeeld of de vergunning kon worden gehandhaafd. Het resultaat van deze herbeoordeling was dat de minister heeft besloten niet in de vergunning in te grijpen en de uitvoer naar Israël door te laten gaan.
Oxfam Novib c.s. hebben daarop in een juridische procedure gevorderd dat de rechter de Staat beveelt de uit- en doorvoer van F-35-onderdelen naar Israël te staken en geen nieuwe uit- of doorvoer daarvan meer toe te staan. De kortgedingrechter heeft deze vordering afgewezen. In hoger beroep heeft het hof de vordering toegewezen en bepaald dat de uit- en doorvoer per direct moest stoppen. De Staat ging tegen deze uitspraak in cassatie bij de Hoge Raad.
Na de uitspraak van het hof van 12 februari 2024 heeft de minister de vergunning aangepast in die zin dat uitvoer van F-35-onderdelen naar Israël niet is toegestaan.
Cassatie(klachten)
De Staat heeft de Hoge Raad gevraagd de uitspraak van het hof te vernietigen. De Staat is onder meer van mening dat de minister na de gebeurtenissen op 7 oktober 2023 niet tot een herbeoordeling van de vergunning verplicht was, en dat de minister uit eigen beweging die herbeoordeling heeft gedaan. Ook voerde de Staat aan dat in zaken van nationale veiligheid en buitenlands beleid aan de Staat een grote beleids- en beoordelingsruimte toekomt en dat het hof de vereiste terughoudendheid niet in acht heeft genomen.
Advies advocaat-generaal (AG)
De AG heeft de Hoge Raad op 29 november 2024 geadviseerd de uitspraak van het hof in stand te laten.
Oordeel Hoge Raad
De Hoge Raad heeft als volgt beslist.
Het Besluit strategische goederen bepaalt onder meer dat een uitvoervergunning voor militaire goederen in ieder geval niet wordt verleend voor zover dit voortvloeit uit internationale verplichtingen. Dan gaat het om de verplichtingen uit het Wapenhandelsverdrag en het EU Gemeenschappelijk Standpunt. Deze verplichtingen werken door in het Nederlandse rechtssysteem. Zij hebben mede tot doel te voorkomen dat individuele burgers het slachtoffer worden van wapengebruik in strijd met het internationaal humanitair recht.
De minister heeft de bevoegdheid om, wanneer zich nieuwe omstandigheden voordoen, een verleende vergunning opnieuw te beoordelen, maar is daartoe niet verplicht. Dat neemt niet weg dat als de minister wél tot herbeoordeling overgaat, en dat is in dit geval gebeurd, hij zich bij die herbeoordeling moet houden aan het hiervoor genoemde Besluit strategische goederen en de dwingende criteria die zijn opgenomen in het Wapenhandelsverdrag en de EU-regelgeving. Dit betekent dat als de minister bij herbeoordeling vaststelt dat een duidelijk risico bestaat dat de uit te voeren goederen gebruikt worden bij het begaan van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht, hij het gebruik van de vergunning niet langer mag toestaan.
Op het gebied van (nationale en internationale) veiligheid en buitenlands beleid dient de rechter het handelen van de Staat met grote terughoudendheid te toetsen, zeker in kort geding. Het hof heeft geoordeeld dat de minister bij de herbeoordeling niet aan het criterium heeft getoetst of een duidelijk risico op ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht bestaat. Het hof heeft vervolgens zelf beoordeeld of een duidelijk risico op ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht bestaat. Het hof kwam tot de slotsom dat dat het geval was.
Daarmee heeft het hof volgens de Hoge Raad miskend dat de verhouding tussen de minister en de rechter in dit geval meebrengt dat de rechter niet zelf beoordeelt of een duidelijk risico op ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht bestaat, maar dat de rechter in plaats daarvan de Staat (hier: de minister) opdraagt om de herbeoordeling van de vergunning opnieuw uit te voeren. De Hoge Raad geeft die opdracht aan de minister alsnog. De termijn voor die herbeoordeling bepaalt de Hoge Raad op zes weken. De uitkomst van die (her)beoordeling kan opnieuw aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd.
Samengevat
De uitspraak van de Hoge Raad houdt kort samengevat in dat het hof niet zelf mocht beoordelen of een duidelijk risico op ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht bestaat, maar dat de minister aan de hand van dat criterium de herbeoordeling van de vergunning opnieuw moet doen. De termijn voor die herbeoordeling heeft de Hoge Raad bepaald op zes weken.
Status van de vergunning na uitspraak Hoge Raad
De minister heeft na de uitspraak van het gerechtshof de vergunning aangepast in die zin dat uitvoer van F-35-onderdelen naar Israël niet is toegestaan. Zolang de minister niet een nieuw besluit neemt, blijft die vergunning in die vorm gelden.